Décryptage : la performance du gouvernement américain sur la transparence des accords internationaux

En décembre 2022, le Congrès américain a adopté des réformes majeures concernant la transparence des accords exécutifs, mises en œuvre en septembre 2023. Six mois après l’entrée en vigueur de ces nouvelles mesures, nous évaluons l’efficacité de ce nouveau système de transparence basé sur les informations disponibles publiquement. Comme nous l’expliquerons, la loi a permis une transparence accrue de ces accords, conformément aux intentions du Congrès. Cependant, certaines questions subsistent quant à la conformité de l’exécutif, et d’autres aspects du nouveau régime de transparence peuvent être améliorés. Comme le savait le Congrès lors de l’adoption de la loi, le travail ne s’arrête pas là.

Le cadre de la loi Case-Zablocki

Depuis la Seconde Guerre mondiale, la majorité des accords internationaux conclus par les États-Unis ont été des « accords exécutifs » plutôt que des traités approuvés par le Sénat. Nombre de ces accords exécutifs sont autorisés ou approuvés par des lois (les « accords exécutifs législatifs »), tandis que d’autres sont conclus sur la base de l’autorité conférée par des traités (les « accords exécutifs basés sur des traités ») ou sur l’autorité constitutionnelle indépendante du Président (les « accords exécutifs exclusifs »).

La loi Case-Zablocki, promulguée pour la première fois en 1972, exige que le Département d’État rapporte ces accords exécutifs au Congrès. Jusqu’à récemment, la loi obligeait à rapporter ces accords dans les 60 jours suivant leur entrée en vigueur. Une autre loi connexe exigeait depuis longtemps la publication des accords sur un site web du Département d’État dans les 180 jours suivant leur entrée en vigueur.

Cependant, la communication des accords par le Département d’État a souvent été tardive ou incomplète, et le Congrès a modifié la loi Case-Zablocki à plusieurs reprises pour améliorer la conformité sans grand succès. Au fil du temps, les réglementations du Département d’État ont exempté de nombreuses catégories d’accords de la publication, privant ainsi le public d’informations sur ce qui était rapporté au Congrès. De plus, bien que les rapports au Congrès incluent un bref exposé de la base légale des accords, ces informations n’étaient pas rendues publiques.

En outre, ni la loi Case-Zablocki ni la loi sur la publication ne couvraient les accords non contraignants conclus par l’exécutif, même si ces accords, de plus en plus nombreux, ressemblent souvent à des accords exécutifs contraignants en forme et en substance. Nous avons discuté de certaines de ces lacunes en termes de transparence dans un article de revue juridique publié en 2020. Plus récemment, nous avons publié un autre article traitant de l’utilisation croissante des accords non contraignants par l’exécutif, y compris par diverses agences administratives.

Amendements récents

En décembre 2022, le Congrès a amendé la loi Case-Zablocki pour imposer de nouvelles exigences de transparence significatives pour les accords exécutifs et certains accords non contraignants. La loi révisée oblige désormais le Département d’État à transmettre les accords exécutifs au Congrès sur une base mensuelle. En outre, le Département doit transmettre au Congrès les « instruments non contraignants qualifiés », définis comme des instruments non contraignants qui « pourraient raisonnablement avoir un impact significatif sur la politique étrangère des États-Unis » ou qui sont soumis à une communication écrite du président ou du membre en chef de la commission des affaires étrangères du Congrès.

Pour les accords exécutifs et les instruments non contraignants qualifiés, l’exécutif doit inclure une « description détaillée » de la base légale soutenant l’accord ou l’instrument. Lorsque le soutien légal repose sur l’Article II de la Constitution, l’exécutif doit expliquer sa base pour s’y référer. Les révisions à la loi exigent également la publication de la plupart des éléments devant être rapportés au Congrès, y compris les descriptions de la base légale. Ces changements ont pris effet en septembre 2023, et le Département d’État a mis en œuvre des règlements en octobre suivant. Les règlements incluent, entre autres, une liste de critères que l’exécutif doit considérer pour déterminer si un instrument non contraignant est susceptible d’avoir un impact significatif sur la politique étrangère des États-Unis.

Réformes de la transparence impulsées par la loi

Après six mois de rapports et de publications, nous pouvons commencer à évaluer la conformité de l’exécutif avec la nouvelle loi. Des améliorations substantielles et importantes ont été réalisées, avec toutefois quelques déceptions.

Organisation gouvernementale

Le gouvernement a visiblement réorganisé ses structures pour mieux répondre aux objectifs de transparence et de responsabilité de la nouvelle législation. Le Département d’État a publié des réglementations mises à jour conformément à la loi et s’est engagé avec les dizaines d’agences concluant des accords contraignants et non contraignants pour s’assurer qu’elles sont informées des nouvelles exigences. Le Secrétaire d’État a nommé un responsable en chef des accords internationaux, comme l’exige la loi révisée. Le Département de la Défense a également désigné son propre responsable en chef des accords internationaux, comme requis. D’autres agences progressent également sur cette exigence. Cette amélioration structurelle est cruciale, assurant qu’il y a des personnes responsables de la conformité avec la nouvelle loi, ainsi que des obligations de rapport préexistantes.

Publication des accords exécutifs contraignants

Le Département d’État a nettement amélioré la transparence publique des accords exécutifs. Depuis octobre 2023, il publie sur un site web les informations rapportées mensuellement au Congrès concernant les accords exécutifs. (Le texte réel des accords se trouve malheureusement sur un site web différent.) Entre octobre 2023 et mars 2024, le Département a rapporté 36 accords exécutifs ainsi que la base légale de ces accords en termes de références sans explication supplémentaire.

Ce site web constitue une amélioration majeure en matière de responsabilisation des accords internationaux. Par le passé, le gouvernement ne publiait environ que la moitié de ses accords exécutifs contraignants. L’accès public à l’autre moitié dépendait de sources privées disponibles uniquement sur abonnement payant. De manière tout aussi importante, la base légale de chaque accord est maintenant publiée, comme l’exige la nouvelle loi. Cette base légale, qui est généralement constituée de lois mais pas toujours, était auparavant transmise au Congrès mais n’était pas rendue publique. Conformément à la nouvelle loi, les références sont également plus précises qu’auparavant, indiquant la section spécifique d’une loi sur laquelle l’exécutif s’appuie.

Ces changements sont importants pour plusieurs raisons. Ils permettent au public de savoir quels accords exécutifs le gouvernement conclut en son nom. Ils permettent également une surveillance beaucoup plus large de la légalité des accords exécutifs contraignants. Notre travail antérieur a fourni des raisons empiriques et conceptuelles de penser que de nombreux accords exécutifs manquent d’une base légale solide, mais a noté qu’il était difficile — en raison de contraintes de ressources et de références légales imprécises — pour les commissions parlementaires concernées de scruter la légalité des accords. Les références quelque peu plus détaillées, et en particulier leur disponibilité au public, devraient théoriquement permettre aux universitaires et autres experts d’évaluer et de critiquer l’exécutif de manière plus approfondie.

Défis restants et perspectives d’amélioration

Malgré ces avancées significatives, il reste des domaines à améliorer. Par exemple, le délai de publication des accords non contraignants et leur portée sont des aspects qui nécessitent une attention accrue. Un autre point à surveiller sera la qualité et la clarté des descriptions légales fournies pour chaque accord. Une surveillance constante et des ajustements réguliers seront nécessaires pour garantir que la loi atteint pleinement ses objectifs de transparence et de responsabilisation.

La révision de la loi Case-Zablocki marque un pas en avant pour la transparence des accords internationaux conclus par les États-Unis. En six mois, des progrès notables ont été réalisés, bien que des défis persistent. Le gouvernement doit continuer à affiner ses pratiques pour assurer une transparence complète et efficace, permettant ainsi au public et aux experts de surveiller et d’analyser ces accords. La route est encore longue, mais les fondations sont posées pour un avenir plus transparent et responsable.

En résumé, le parcours de la transparence des accords internationaux par le gouvernement américain est entamé. Cette avancée est cruciale pour la démocratie et la responsabilité, et elle nécessite notre vigilance continue pour s’assurer qu’elle reste sur la bonne voie.

Alexandre

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